Brak możliwości odzyskania lub odliczenia części, lub całości podatku VAT, od wydatków poniesionych w związku z realizacją inwestycji.

Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

28 sierpnia 2024 r. wpłynął Państwa wniosek z 22 sierpnia 2024 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy podatku od towarów i usług w zakresie braku możliwości odzyskania lub odliczenia części, lub całości podatku VAT, od wydatków poniesionych w związku z realizacją inwestycji pn.: „(…)”.

Uzupełnili go Państwo pismem z 24 września 2024 r. (wpływ 24 września 2024 r.).

Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego (ostatecznie sformułowany w uzupełnieniu wniosku z 24 września 2024 r. – wpływ 24 września 2024 r.)

Gmina (…) (dalej: Gmina) jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: VAT).

Gmina zrealizowała inwestycję polegającą na przebudowie dróg lokalnych na terenie miejscowości (sołectw), położonych na terenie Gminy (…) (dalej: inwestycja, zadanie).

Zdaniem Gminy ww. inwestycja jest zadaniem własnym Gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej jako: „ustawa o samorządzie gminnym”).

W celu pozyskania środków zewnętrznych na realizację inwestycji Gmina podpisała umowę Nr (…) z dnia (…) grudnia 2022 r. z Urzędem Marszałkowskim Województwa (…). Było to efektem pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez Gminę o przyznanie pomocy na operację typu „(…)”, złożonego w ramach poddziałania „(…)” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W ramach przedmiotowego zadania wstępnie przewidziano wykonanie: przebudowy drogi gminnej na działce o nr ewid. 1 o długości (…) m, w obrębie (…), drogi gminnej na działce o nr ewid. 2 i 3 o długości (…) m na odcinku (…), w zakresie:

·przebudowy nawierzchni jezdni,

·przebudowy istniejących przepustów pod koroną drogi,

·budowy kanału technologicznego.

Poza ww. zadaniami zakładano, że inwestycja obejmie: przebudowę drogi gminnej nr (…) na odcinku przejścia przez miejscowość (…) (od km (…) do km (…) oraz od km (…) do km (…)) i przebudowę drogi gminnej na działce o nr 4 i 5 w miejscowości (…) (od km (…) do km (…) oraz od km (…) do km (…)). Zakres planowanych robót objął w tym przypadku wykonanie nawierzchni jezdni, poszerzenie jezdni, wykonanie zjazdów indywidualnych oraz pobocza.

Następnie Gmina przeprowadziła postępowanie przetargowe zgodnie z art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.) w rezultacie którego, w dniu 28 lipca 2023 r. nastąpiło otwarcie ofert. Po wstępnej weryfikacji ustalono, że kwota jaką Gmina zamierza przeznaczyć na realizację inwestycji jest wyższa niż wskazana w ofercie Wykonawcy. Wobec powyższego Gmina zwiększyła zakres prac drogowych w stosunku do wcześniej zakładanego, o około (…) m na działce nr 6, obręb (…), wymienionej w załączniku do podpisanej ww. umowy Nr (…) z dnia (…) grudnia 2022 r. Takie działanie Gminy zostało podyktowane względami rozwoju terenu i realizacją potrzeb mieszkańców czemu przysłużyło się wybudowanie dłuższego odcinka drogi o podwyższonym standardzie.

Reasumując, celem całej inwestycji jest poprawa nawierzchni dróg gminnych na terenach wiejskich Gminy poprzez utwardzenie istniejących nawierzchni żwirowych masą asfaltową, co usprawni komunikację oraz zwiększy bezpieczeństwo na drogach objętych przedmiotowym zadaniem inwestycyjnym.

Dzięki temu przedsięwzięciu polepszyły się warunki komunikacyjne pojazdów, jak i pieszych oraz rowerzystów, a także podniosły się walory estetyczne ww. miejscowości.

Wszystkie towary i usługi nabyte na potrzeby realizacji przedmiotowego zadania zostały udokumentowane fakturami VAT wystawionymi na Gminę i nie mają żadnego związku z wykonywaniem czynności opodatkowanych podatkiem VAT przez Gminę. Efekt zrealizowanej inwestycji nie służy i nie będzie służył do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. Przebudowana infrastruktura drogowa w Gminie służy i będzie nadal służyła mieszkańcom, kierowcom, rowerzystom i pieszym, zapewniając im bezpieczeństwo w poruszaniu się na drogach.

Pytanie (ostatecznie sformułowane w uzupełnieniu wniosku z 24 września 2024 r. – wpływ 24 września 2024 r.)

Czy Gmina (…) ma możliwość odzyskania lub odliczenia części lub całości podatku VAT naliczonego w ramach zrealizowanej całej inwestycji polegającej na „(…)”, w tym obejmującej jej rozszerzenie po podpisaniu umowy z dnia (…) grudnia 2022 r. Nr (…) z Urzędem Marszałkowskim Województwa (…)?

Państwa stanowisko w sprawie (ostatecznie sformułowane w uzupełnieniu wniosku z 24 września 2024 r. – wpływ 24 września 2024 r.)

Państwa zdaniem, Gmina nie ma możliwości odzyskania lub odliczenia części lub całości podatku VAT naliczonego w ramach zrealizowanej całej inwestycji polegającej na „(…)”, w tym obejmującej jej rozszerzenie o dodatkowy odcinek drogi, po podpisaniu umowy Nr (…) z dnia (…) grudnia 2022 r. z Urzędem Marszałkowskim Województwa (…).

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2024 r. poz. 361), zwanej dalej ustawą w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Z powyższych przepisów wynika, że prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje tylko czynnym podatnikom podatku od towarów i usług w takim przypadku, gdy dokonywane zakupy mają związek z czynnościami opodatkowanymi. Odliczyć zatem można podatek naliczony, który jest związany z transakcjami opodatkowanymi podatnika, tzn. których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego). Ustawa wyłącza zatem możliwość dokonywania odliczeń podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku oraz niepodlegających opodatkowaniu.

Ponadto, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych.

Należy również zauważyć, że Gmina w świetle art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W szczególności zadania własne, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Zrealizowana inwestycja jest zadaniem, którego efektem jest i nadal będzie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Reasumując, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. W omawianej sprawie warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie został spełniony, ponieważ efekt zrealizowanej inwestycji nie służy i nie będzie służył do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. W związku z powyższym, Gmina nie miała w przeszłości i obecnie nie ma prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, w związku z wydatkami poniesionymi z tytułu realizacji ww. inwestycji.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 361 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W myśl tego przepisu:

W świetle art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy:

Zasady dokonywania zwrotu różnicy podatku na rachunek bankowy podatnika określone zostały w art. 87 ust. 2-6l ustawy.

Wyjaśnić należy, że przepisy art. 87 ustawy regulują sposób dokonania przez podatnika rozliczenia w sytuacji, gdy w danym okresie rozliczeniowym deklaruje on nadwyżkę podatku naliczonego nad należnym. Przepisy te umożliwiają otrzymanie przez podatnika rzeczywistego zwrotu nadwyżki podatku naliczonego. Warunkiem, który musi spełnić podatnik, by domagać się zwrotu, jest powstanie w okresie rozliczeniowym różnicy pomiędzy kwotą podatku naliczonego a kwotą podatku należnego. Powyższe wynika z zasady określonej w przywołanym powyżej art. 87 ust. 1 ustawy.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego.

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto, ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych, to jest m.in. tego, że zakupy będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Jedno z takich ograniczeń zostało wskazane w art. 88 ust. 3a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym:

Oznacza to, że podatnik nie może skorzystać z prawa do odliczenia w odniesieniu do podatku, który jest należny wyłącznie z tego względu, że został wykazany na fakturze w sytuacji, gdy transakcja nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.

Natomiast na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy:

Zgodnie z powyższą regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.

Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony, związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy:

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy:

Należy zauważyć, że według art. 15 ust. 6 ustawy:

Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.

W świetle wskazanych unormowań, jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwojakim charakterze:

·podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa, oraz

·podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp. umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Tylko w tym zakresie ich czynności mają bowiem charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

W oparciu o art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U.

z 2024 r. poz. 609 ze zm.):

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Według art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320):

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Stosownie do unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zgodnie z art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych:

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych:

Na podstawie art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych:

W myśl art. 20 pkt 11 ustawy o drogach publicznych:

Przywołane powyżej regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga.

Działania zarządców dróg mieszczą się w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.

W analizowanej sprawie Państwa wątpliwości dotyczą ustalenia, czy Gmina ma możliwość odzyskania lub odliczenia części lub całości podatku VAT naliczonego w ramach zrealizowanej całej inwestycji pn.: „(…)”.

Zgodnie z przytoczonymi przepisami, rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez czynnego podatnika podatku VAT, w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych tym podatkiem.

W omawianej sprawie warunki uprawniające do odliczenia podatku VAT naliczonego nie są spełnione. Realizując przedmiotowe zadanie, nie działają Państwo w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz jako organ władzy publicznej, w zakresie zadań własnych, nałożonych odrębnymi przepisami prawa (art. 15 ust. 6 ustawy), w ramach czynności publicznoprawnych. Ponadto, jak wskazali Państwo we wniosku, realizacja inwestycji nie jest związana z czynnościami opodatkowanymi. Efekt zrealizowanej inwestycji nie służy i nie będzie służył do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. Przebudowana infrastruktura drogowa w Gminie służy i będzie nadal służyła mieszkańcom, kierowcom, rowerzystom i pieszym, zapewniając im bezpieczeństwo w poruszaniu się na drogach.

Tym samym, w odniesieniu do realizacji inwestycji – na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy – nie mają Państwo możliwości odliczenia naliczonego podatku VAT. W konsekwencji, nie przysługuje Państwu prawo do zwrotu podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.

W związku z poniesionymi wydatkami, Gmina nie ma również możliwości uzyskania zwrotu podatku na zasadach określonych w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 16 grudnia 2013 r. w sprawie miejsca świadczenia usług oraz zwrotu kwoty podatku naliczonego jednostce dokonującej nabycia (importu) towarów lub usług (t. j. Dz. U.

z 2023 r. poz. 1008 ze zm.). Ewentualny zwrot na podstawie tych przepisów obwarowany jest pewnymi warunkami, które podatnik winien spełnić. Wśród warunków tych ustawodawca wymienia m.in. pochodzenie środków finansowych ze źródeł określonych w § 8 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej podpisanie umowy o dofinansowanie przed 1 maja 2004 r. Ponieważ Gmina nie spełnia ww. warunków, nie ma możliwości ubiegania się o zwrot podatku na podstawie przepisów rozdziału 4 ww. rozporządzenia.

W konsekwencji stwierdzam, że Gmina nie ma możliwość ani odzyskania ani odliczenia części lub całości podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych w ramach zrealizowanej całej inwestycji pn.: „(…)”.

Tym samym, Państwa stanowisko uznałem za prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia.

Zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Jestem ściśle związany przedstawionym we wniosku opisem stanu faktycznego. Ponoszą Państwo ryzyko związane z jego ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie ze stanem faktycznym podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego w opisie sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

·   Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli: Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

·   Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

·   Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (…). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

·    w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

·    w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.).