Temat interpretacji

W zakresie ustalenia czy zasada centralizacji rozliczeń w zakresie VAT powiatowych jedn. budżet. obejmuje Pow. Inspektorat Nadzoru Budow.

Na podstawie art. 14b § 1 i § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego (Dz. U. z 2015 poz. 643) Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie działający w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów stwierdza, że stanowisko Strony przedstawione we wniosku z dnia 27 września 2016 r. (data wpływu 3 października 2016 r.) o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia czy zasada centralizacji rozliczeń w zakresie VAT powiatowych jednostek budżetowych obejmuje Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej jest prawidłowe.

UZASADNIENIE

W dniu 3 października 2016 r. wpłynął ww. wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie ustalenia czy zasada centralizacji rozliczeń w zakresie podatku VAT powiatowych jednostek budżetowych obejmuje Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej.

We wniosku przedstawiono następujący stan faktyczny.

Wnioskodawca (dalej: Wnioskodawca lub Miasto) stosownie do treści ustawy, dalej: ustawa) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Biorąc pod uwagę powyższe Wnioskodawca realizuje zadania z zakresu administracji samorządowej należące zarówno do właściwości samorządu gminnego, jak i powiatowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814, dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Do jednostek organizacyjnych, o których mowa powyżej zaliczyć należy jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Mając to na uwadze wskazać należy, iż według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm, dalej: ustawa o finansach publicznych) jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej planem finansowym jednostki budżetowej (ust. 3 powyższego artykułu).

W myśl art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego -gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

Stosownie do brzmienia ust. 2 powyższego artykułu ustawy o finansach publicznych, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Miasto jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług na podstawie i w ramach określonych przez przepisy art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710 z późn. zm., dalej: ustawa o VAT).

Przepisy te stanowią, iż podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności (ust. 1). Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody.

Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych (ust. 2). Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (ust. 6).

Miasto oraz utworzone przez nie jednostki organizacyjne do dnia 31 grudnia 2015 r. dokonywały odrębnego rozliczenia w podatku od towarów i usług. Z dniem 1 stycznia 2016 r. nastąpiła centralizacja rozliczeń podatkowych dotycząca podatku VAT. Działanie to spowodowane było wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia w sprawie C-276/14 Gmina Wrocław z dnia 29 września 2015 r. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I FPS 4/15 z dnia 26 października 2015 r.

Zgodnie z art. 33a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów.

Jak stanowi art. 33a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży może tworzyć, przekształcać i likwidować wojewoda, na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 33a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 2, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1. starostwo powiatowe;
2. powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3. jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organami powiatu w mieście na prawach powiatu są rada miasta i prezydent miasta. Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 treści ustawy powiatowe służby, inspekcje i straże są jednostkami organizacyjnymi, służbami, inspekcjami i strażami. W myśl ust. 2 ww. artykułu Prezydent miasta jest zwierzchnikiem służb, inspekcji i straży.

Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży:

1. powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej
2. zatwierdza programy ich działania;
3. uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4. w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek;
5. zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

W ramach Miasta funkcjonują jednostki, o których mowa w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym, takie jak:

1. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego,
2. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego działa na podstawie przepisów:

• ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane),

• ustawy z dnia 13 października 1998 r. o przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.),

• ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.).

W myśl art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego, zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy:

1. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego;
2. wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej;
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Jak stanowi art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

W myśl art. 86 ust. 1 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Starosta odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego albo na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 2 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 86 ust. 3 Prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 86 ust. 4 Prawa budowlanego, organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego określa powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w regulaminie organizacyjnym.

Koszty związane z funkcjonowaniem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego są pokrywane z dotacji otrzymanej od Wojewody.

Natomiast Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej została utworzona na podstawie następujących aktów prawnych:

• ustawy o samorządzie powiatowym,

• ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 z późn. zm., dalej: ustawa o PSP),

• ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 ustawy o PSP powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o PSP, jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej są m.in.:

1. Komenda Główna;
2. komenda wojewódzka;
3. komenda powiatowa (miejska);
4. Szkoła Główna Służby Pożarniczej oraz pozostałe szkoły;

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o PSP, centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o PSP, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o PSP, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w porozumieniu ze starostą. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stosuje się.

Komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty (art. 13 ust. 3 ustawy o PSP).

Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy o PSP, komendanci wykonują swoje zadania przy pomocy komend, o których mowa w art. 8 ust 1 pkt 1-3.

W świetle art. 13a ust. 4 ustawy o PSP, regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa. Koszty funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej na obszarze Miasta są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa (art. 19a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) oraz z Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (art. 19e ustawy o PSP) finansowanego z dotacji Miasta oraz darczyńców.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

Czy zasady centralizacji rozliczeń w samorządach w zakresie podatku VAT jednostek budżetowych obejmują jednostki organizacyjne funkcjonujące w ramach miasta, o których mowa w art. 33a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, takie jak:

• Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego,

• Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej?

Zdaniem Wnioskodawcy;

Zgodnie z powołanymi w stanie faktycznym przepisami art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o VAT, jednostka organizacyjna wykonująca we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określone w art. 15 ust. 2 ustawy, może działać w charakterze podatnika.

Podatnikami podatku od towarów i usług, oprócz osób fizycznych czy prawnych, są również wyodrębnione jednostki organizacyjne samodzielnie wykonujące działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, co oznacza możliwość podejmowania samodzielnych decyzji, a zarazem posiadanie odpowiedniego stopnia odpowiedzialności za podejmowanie tych decyzji, w tym za szkody poniesione wobec osób trzecich, jak również ponoszenie przez podmiot ryzyka gospodarczego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, podmioty prawa publicznego, takie jak powiatowe (gminne) jednostki budżetowe, nie mogą być uznane za podatnika podatku od towarów i usług, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności.

Zdaniem TSUE jednostki te nie ponoszą ryzyka gospodarczego związanego z działalnością gospodarczą powierzoną im w imieniu i na rachunek gminy oraz nie odpowiadają za szkody spowodowane tą działalnością (odpowiedzialność tą ponosi wyłącznie gmina), ponieważ nie dysponują własnym majątkiem, nie osiągają własnych dochodów i nie ponoszą kosztów dotyczących takiej działalności. Uzyskane dochody są bowiem wpłacane do budżetu Gminy, a wydatki są pokrywane bezpośrednio z tego budżetu. W konsekwencji zapadłego wyroku należy uznać, że jednostki budżetowe nie posiadają odrębności podatkowej na gruncie przepisów o podatku od towarów i usług, zatem wszelkie czynności wykonywane przez nie na podstawie umów cywilnoprawnych, które mogą być opodatkowane podatkiem od towarów i usług powinny być rozliczane przez jednostkę samorządu terytorialnego, która je utworzyła, a czynności dokonywane w ramach samorządu (pomiędzy jej jednostkami budżetowymi) mają charakter wewnętrzny.

Zdaniem Wnioskodawcy powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczy jednak jednostek funkcjonujących w ramach szeroko rozumianego powiatu, tj. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej.

W tym kontekście wskazać należy na treść interpretacji indywidualnej Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie Nr IPPP1/4512-462/16-2/EK z dnia 20 lipca 2016 r., w której stwierdzono: Podstawową funkcją służb, inspekcji i straży jest ochrona interesu publicznego w najszerszym tego słowa znaczeniu, w tym utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie swoich właściwości, będących odpowiedzią na naruszenia norm prawnych określonych przepisach prawa materialnego, a uzewnętrznionych w trakcie czynności kontrolnych i nadzorczych. Podkreślić należy, że służby, inspekcje i straże to przede wszystkim podmioty rządowej administracji wyspecjalizowanej, funkcjonujące w dwóch systemach administracyjnych: rządowej administracji scentralizowanej charakteryzującej się zależnością służbową i osobową oraz administracji zdecentralizowanej, w tym wypadku powiatowej, która pozostaje względnie niezależna od administracji rządowej.

Zespolenie tej administracji, ze starostą, jako organem administracji ogólnej, odpowiedzialnym za realizację interesu publicznego w powiecie, ma przynieść wymierne efekty, w postaci zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, na administrowanym terenie.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jest jednostką pomocniczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest organem nadzoru powoływanym do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organem wyższego stopnia jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej jest organem w postępowaniu administracyjnym na obszarze miasta, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej.

Podstawę działania zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej regulują przepisy ustawowe. Wyżej wymienione organy są ustawowo umocowane do działania i wykonują zadania wskazane w przepisach ustawowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracyjny, powołany jest do realizacji zadań określonych w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast zadania Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wskazane zostały w art. 13 ust 6 ustawy o PSP.

Odnosząc się do powyższego przytoczyć należy interpretację indywidualną Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu Nr ILPP2/4512-1-376/16-3/AKr z dnia 22 lipca 2016 r., w której to organ podatkowy orzekł, iż : Organy służb, inspekcji i straży, pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Komenda Powiatowa PSP nie jest organem powiatu. Co więcej, powiatowe służby, inspekcje i straże finansowane są z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem, przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych oraz zlecenie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach.

Utworzenie powyższych jednostek nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji, lecz tworzone są na podstawie przepisów prawa, zadania przez nie realizowane wynikają z przepisów ustawowych.

Zatem, mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa, jak również orzecznictwo organów podatkowych należy uznać, że organy służb, inspekcji i straży, mimo ich zespolenia ze starostą, są organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Staroście przysługują jedynie określone ustawowo uprawnienia, takie jak: uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych oraz zlecenie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach, zatem zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym. Ponadto Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej Miasta finansowane są przede wszystkim z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność. Powyższe przemawia za brakiem uzasadnienia, aby te podmioty objąć centralizacją rozliczeń w zakresie podatku od towarów i usług.

Uwzględniając całość przedstawionego stanowiska, zdaniem Wnioskodawcy zasady centralizacji rozliczeń w zakresie podatku VAT jednostek budżetowych nie obejmują Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej.

Identyczne stanowisko zostało wyrażone w wyżej wymienionych interpretacjach, a ponadto w interpretacjach Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi z 11 kwietnia 2016 r. (Nr 1061-IPTPP1.4512.3.2016.2.RG) oraz 22 kwietnia 2016 r. (Nr 1061-IPTPP1.4512.125.2016.2.AK).

W świetle obowiązującego stanu prawnego stanowisko Wnioskodawcy w sprawie oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego jest prawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2016 r., poz. 710 z póżn. zm.), zwanej dalej ustawą, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Działalność gospodarcza według art. 15 ust. 2 ustawy obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Z wniosku wynika, że Miasto jest miastem na prawach powiatu i posiada osobowość prawną na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Zadania miasta są realizowane przez jednostki organizacyjne, inspekcje i straże, które zostały określone w statucie Miasta.

Jednymi z jednostek budżetowych funkcjonujących na terenie Miasta jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej.

Wskazane dwie jednostki utworzone zostały na podstawie odrębnych przepisów prawa. Zgodnie z art. 33a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ww. jednostki są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.

Akty prawne stanowiące podstawę utworzenia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego to:

• ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane),

• ustawa z dnia 13 października 1998 r. o przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.),

• ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.).

Akty prawne stanowiące podstawę utworzenia Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej to:

• ustawa o samorządzie powiatowym,

• ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 603 z późn. zm., dalej: ustawa o PSP),

• ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 z późn. zm.).

W związku z powyższymi okolicznościami wątpliwości Wnioskodawcy dotyczą kwestii, czy zasada centralizacji rozliczeń w samorządach w zakresie VAT obejmuje jednostki organizacyjne funkcjonujące w ramach Miasta, tj. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814) prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty.

W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje:

1. rada miasta;
2. prezydent miasta.

Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

W świetle powyższego miasto na prawach powiatu jest gminą, której ustawodawca dodatkowo przypisał wykonywanie zadań powiatu.

Należy zauważyć, że zarówno ustawa o podatku od towarów i usług, jak również przepisy wykonawcze do niej nie definiują terminu jednostka budżetowa, wobec czego należy posiłkować się definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w niniejszej ustawie. Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Stosownie do brzmienia ust. 3 powyższego artykułu, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej planem finansowym jednostki budżetowej. Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 w. ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe.

W myśl ust. 2 powyższego artykułu art. 12 ustawy o finansach publicznych, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1. nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

Z treści powołanych przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług wynika, że jednostka organizacyjna wykonująca we własnym imieniu i na własny rachunek czynności spełniające definicję działalności gospodarczej, określone w art. 15 ust. 2 ustawy, może działać w charakterze podatnika.

Należy wskazać, że pojęcie podatnika obejmuje swym zakresem podmioty, które dokonują czynności podlegające opodatkowaniu. Ustawodawca określił wskazane pojęcie na tyle szeroko, by w każdym przypadku profesjonalnej aktywności zawodowej, dokonywania czynności opodatkowanych podmiot mógł zostać uznany za podatnika w zakresie tych czynności. Podkreślić przy tym należy, że działalność gospodarcza ma miejsce również wówczas, gdy nie przyniosła ona żadnych widocznych efektów (bez względu na cel i rezultat takiej działalności). Charakterystyka ta pozwala na uznanie, że pojęcie podatnika na gruncie podatku od towarów i usług ma wymiar autonomiczny - niezależny od uregulowań innych aktów normatywnych regulujących stosunki prawnopodatkowe.

Przymiot podatnika podatku od towarów i usług przypisany jest, oprócz osobie fizycznej czy prawnej, również wyodrębnionej jednostce organizacyjnej samodzielnie wykonującej działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Samodzielność gospodarcza w prowadzeniu działalności gospodarczej oznacza możliwość podejmowania decyzji, a zarazem posiadanie odpowiedniego stopnia odpowiedzialności za podjęte decyzje, w tym za szkody poniesione wobec osób trzecich, jak również ponoszenie przez podmiot ryzyka gospodarczego.

Jednym z kryteriów jest przede wszystkim ustalenie, czy dana jednostka ponosi ryzyko gospodarcze, czy też to ryzyko ponosi jednostka nadrzędna (por. pkt 35 wyroku TSUE w sprawie C-210/04). Kolejnym kryterium, według TSUE, decydującym o ustaleniu samodzielności, jest odpowiedzialność za szkody poniesione wobec osób trzecich (por. wyrok w sprawie C-202/90 pkt 15).

W odniesieniu do powyższego, wskazać należy na kluczowe w tym zakresie rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, na które powołuje się również Wnioskodawca, gdzie Trybunał dążył do ustalenia czy podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego, mogą być uznane za podatników VAT, w sytuacji gdy nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w art. 9 ust. 1 Dyrektywy.

Analiza przywołanych wyżej przepisy prawa oraz wyrok TSUE z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, prowadzi do wniosku, że dla celów rozliczeń VAT Miasto na prawach powiatu i utworzone przez niego jednostki budżetowe powinny być traktowane jako jeden łączny podatnik VAT czynny i w konsekwencji Miasto na prawach powiatu winno dokonywać jednego rozliczenia deklaracyjnego na gruncie VAT.

Inaczej natomiast będzie przedstawiała się sytuacja w odniesieniu do funkcjonujących na terenie Miasta na prawach powiatu jednostek budżetowych takich jak Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej.

W myśl art. 33a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych komend i inspektoratów.

Jak stanowi art. 33a ust. 2 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży może tworzyć, przekształcać i likwidować wojewoda, na wniosek starosty, zaopiniowany przez właściwego kierownika zespolonej służby, inspekcji lub straży wojewódzkiej, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 2, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych Policji, są powiatowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, z późn. zm.) (art. 33a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

Z kolei na podstawie art. 33b ustawy o samorządzie powiatowym, powiatową administrację zespoloną stanowią:

1. starostwo powiatowe;
2. powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu;
3. jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.

Jak stanowi art. 35 ust. 3 ww. ustawy o samorządzie powiatowym, starosta sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży:

1. powołuje i odwołuje kierowników tych jednostek, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonuje wobec nich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej
2. zatwierdza programy ich działania;
3. uzgadnia wspólne działanie tych jednostek na obszarze powiatu;
4. w sytuacjach szczególnych kieruje wspólnymi działaniami tych jednostek;
5. zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli.

Organy służb, inspekcji i straży, pomimo ich zespolenia ze starostą, pozostają organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu. Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej i Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie są organami powiatu (miasta na prawach powiatu). Co więcej, powiatowe służby, inspekcje i straże finansowane są z budżetu państwa, zachowują samodzielność i niezależność. Zwierzchnictwo starosty nie jest zwierzchnictwem służbowym, bowiem, przysługują mu jedynie określone ustawowo uprawnienia, uzgadnianie ich wspólnych działań na terenie powiatu, zatwierdzenie programów działania, kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych oraz zlecenie przeprowadzenia kontroli w uzasadnionych przypadkach.

Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm.), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy:

1. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego;
2. wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej;
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Jak stanowi art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

W myśl art. 86 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeżeli starosta nie powoła powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od dnia przedstawienia kandydatów, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wskazuje spośród nich kandydata, którego starosta powołuje na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Starosta odwołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w uzgodnieniu z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego albo na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 86 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Stosownie do art. 86 ust. 4 Prawa budowlanego, organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego określa powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w regulaminie organizacyjnym.

Odnośnie kwestii dotyczącej Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.) powołuje się Państwową Straż Pożarną jako zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej są m.in.

1. Komenda Główna
2. komenda wojewódzka
3. komenda powiatowa (miejska);
4. Szkoła Główna Służby Pożarniczej oraz pozostałe szkoły;

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej powołuje spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w porozumieniu ze starostą. Przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie stosuje się. Komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej odwołuje komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po zasięgnięciu opinii starosty. Przepis art. 12 ust. 3 stosuje się odpowiednio (art. 13 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy, komendanci wykonują swoje zadania przy pomocy komend, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3.

W świetle art. 13a ust. 4 ustawy regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej jest ustalany przez komendanta powiatowego i zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej.

Koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa. Koszty funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa (art. 19a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

W myśl art. 19b ustawy w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej mogą uczestniczyć:

1. gmina, powiat lub samorząd województwa,
2. organizatorzy imprez masowych.

Należy zatem stwierdzić, co wskazał również Wnioskodawca, że podstawę działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej regulują przepisy ustawowe. Wymienione wyżej organy mają umocowanie ustawowe do działania i wykonują zadania wskazane w przepisach ustawowych.

Utworzenie ww. jednostek nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji, lecz tworzone są na podstawie przepisów prawa i zadania przez nie realizowane wynikają z przepisów ustawowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracyjny, powołany jest do realizacji zadań określonych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zadania komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej wskazane zostały w art. 13 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zatem zasada centralizacji rozliczeń w zakresie VAT jednostek budżetowych nie obejmuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej funkcjonujących na terenie Miasta na prawach powiatu.

Tym samym stanowisko Wnioskodawcy należało uznać za prawidłowe.

Interpretacja dotyczy zaistniałego stanu faktycznego przedstawionego przez Wnioskodawcę i stanu prawnego obowiązującego w dacie zaistnienia zdarzenia.

Ponadto tut. Organ informuje, że zgodnie z art. 14na pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, przepisów art. 14k-14n dotyczących ochrony prawnej wynikającej z zastosowania się Wnioskodawcy do otrzymanej interpretacji nie stosuje się, jeżeli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe przedstawione we wniosku stanowią element czynności będących przedmiotem decyzji wydanej w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o podatku od towarów i usług, tj. czynności dokonanych w ramach transakcji, które pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych w przepisach ustawy, miały zasadniczo na celu osiągnięcie korzyści podatkowych, których przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą te przepisy.

Stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na niniejszą interpretację przepisów prawa podatkowego z powodu jej niezgodności z prawem. Skargę wnosi się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ul. Jasna 2/4, 00-013 Warszawa po uprzednim wezwaniu na piśmie organu, który wydał interpretację w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jej wydaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Skargę do WSA wnosi się (w dwóch egzemplarzach art. 47 ww. ustawy) w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania (art. 53 § 2 ww. ustawy). Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 57 § 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy). Skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a ww. ustawy). Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ww. ustawy) na adres: Izba Skarbowa w Warszawie Biuro Krajowej Informacji Podatkowej w Płocku, ul. 1-go Maja 10, 09-402 Płock.

Stanowisko

prawidłowe

Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie