Ustalenie czy Gmina działa w charakterze podatnika w związku z realizacją Zadania oraz prawa do odliczenia podatku naliczonego przyznanej dotacji.

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług – jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

24 kwietnia 2023 r. wpłynął Państwa wniosek z 17 kwietnia 2023 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy podatku od towarów i usług w zakresie braku podlegania opodatkowaniu czynności usuwania azbestu oraz braku prawa do odliczenia podatku naliczonego w związku z realizacją Zadania. Uzupełnili go Państwo pismem z 20 czerwca 2023 r. (wpływ 21 czerwca 2023 r.). Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego

Gmina jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem podatku od towaru i usług (dalej: Gmina, Wnioskodawca). Gmina realizuje zadania publiczne na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zadania wymienione w ustawie realizowane są przez gminę w reżimie publicznoprawnym. Jednocześnie Gmina wykonuje czynności w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług (dalej: VAT).

Gmina przystąpiła do realizacji zadania pn. „(…)”. Jest to ostatni rok działania przedsięwzięcia.

Gmina na realizację ww. zadania zawarła umowę dotacji z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: WFOŚiGW).

W przedsięwzięciu biorą udział mieszkańcy, którzy złożyli do Gminy wniosek na usuwanie azbestu. Mieszkańcy nie zawierają z Gminą pisemnych umów i nie dokonują żadnych płatności na rzecz Gminy z tego tytułu, tj. nie partycypują w kosztach niniejszego zadania. W celu zgłoszenia chęci uczestnictwa w zadaniu mieszkańcy są zobowiązani złożyć do Gminy stosowny wniosek.

Na proces usuwania azbestu składa się:

1.Rozbiórka (demontaż), transport i unieszkodliwianie wyrobów zawierających azbest z nieruchomości położnych na terenie Gminy.

2.Transport i unieszkodliwianie wyrobów zawierających azbest z nieruchomości z terenu Gminy.

Wysokość otrzymanego dofinansowania jest uzależniona od ilości mieszkańców biorących udział w zadaniu.

Gmina na wykonanie przedmiotowego zadania zawarła umowę z wykonawcą. Jest to wyspecjalizowany podmiot zajmujący się usuwaniem tego typu odpadów i posiadający przewidziane przepisami prawa stosowne uprawnienia. Po zakończeniu demontażu i przewiezieniu azbestu do miejsca jego unieszkodliwienia, przedsiębiorca wystawi Gminie fakturę VAT za wykonane zadanie.

Zapłata faktury nastąpi po otrzymaniu dotacji z WFOŚiGW.

Pytania (pytanie nr 2 ostatecznie sformułowane w piśmie z 20 czerwca 2023 r.)

1.Czy Gmina, realizując zadanie pn. „(…)” występuje w charakterze podatnika podatku od towarów i usług?

2.Czy Gminie w związku z realizacją Zadania pn. „(…)” będzie przysługiwało prawo do odliczenia podatku VAT?

Państwa stanowisko w sprawie (stanowisko w zakresie pytania nr 2 ostatecznie sformułowane w piśmie z 20 czerwca 2023 r.)

Gmina jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem podatku VAT. Zgodnie z art. 2 ustawy samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Natomiast art. 7 przywołanej wyżej ustawy wskazuje, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Wśród enumeratywnie wymienionych zadań mieszczą się działania z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

W myśl art. 86 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124. Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

a)nabycia towarów i usług,

b)dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE.L Nr 347 z 11 grudnia 2006 r., str. 1 , ze zm.), zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jak organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp. umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Tylko w tym zakresie ich czynności mają bowiem charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Gmina podpisując umowę na udzielenie dotacji na realizację działania związanego z usuwaniem i unieszkodliwianiem azbestu nie pełni roli podatnika. Udzielenie dotacji nie będzie wiązało się z podwyższeniem czy obniżeniem ceny usługi. Mieszkańcy nie będą obciążeni żadnymi kosztami. Nie będzie również umów pomiędzy Gminą a mieszkańcami. Jedynym dokumentem, który Gmina przyjmie od mieszkańca będzie wniosek o odbiór azbestu.

Reasumując, w analizowanej sprawie, Gmina nie będzie działać jako podatnik podatku od towarów i usług, w związku z powyższym nie będzie mogła również uznać, że dotacja otrzymana z WFOŚiGW podlega opodatkowaniu podatkiem VAT.

Zadanie pn. „(…)” jest zadaniem własnym gminy z zakresu ochrony środowiska i przyrody.

Gmina, realizując ww. zadanie nie będzie działać w charakterze podatnika podatku VAT. W ocenie Wnioskodawcy, Gmina będzie działać jako organ władzy publicznej zgodnie z przepisami art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Działania w ramach zadania nie stanowią dostawy towarów ani świadczenia usług podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT, ponieważ działania te nie są nakierowane na osiągnięcie stałego dochodu. Działanie to w całości będzie sfinansowane ze środków otrzymanych z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Mieszkańcy Gminy nie będą partycypować w kosztach zadania.

Dlatego też ponosząc wydatki związane z realizacją inwestycji pn. „(…)”, Gmina nie będzie mogła odliczyć podatku VAT od faktur dokumentujących podniesione wydatki, ponieważ nie będzie to miało znamion świadczenia usług ani dostawy towarów, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o podatku od towarów i usług.

W związku z powyższym, z uwagi na brak świadczenia czynności opodatkowanych podatkiem VAT, Gmina nie będzie działać jako podatnik podatku od towarów i usług i nie będzie jej przysługiwało prawo do opodatkowania otrzymanej dotacji z WFOŚiGW, jak również nie będzie miała prawa do odliczenia podatku VAT od poniesionych wydatków.

W analizowanej sprawie, podatek VAT będzie kosztem kwalifikowanym.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku – jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

Stosownie do treści art. 2 pkt 6 ustawy:

Zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy:

Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy:

W myśl art. 8 ust. 2a ustawy:

Zauważyć należy, że pod pojęciem usługi (świadczenia) należy rozumieć każde zachowanie, na które składać się może zarówno działanie (uczynienie, wykonanie czegoś na rzecz innej osoby), jak i zaniechanie (nieczynienie bądź też tolerowanie). Przy ocenie charakteru świadczenia jako usługi należy mieć na względzie, że ustawa zalicza do grona usług każde świadczenie, które nie jest dostawą w rozumieniu art. 7 ustawy. Zauważyć również należy, że usługą będzie tylko takie świadczenie, w przypadku którego istnieje bezpośredni konsument, odbiorca świadczenia odnoszący korzyść o charakterze majątkowym.

Zatem, czynność podlega opodatkowaniu jedynie wówczas, gdy wykonywana jest w ramach umowy zobowiązaniowej, a jedna ze stron transakcji może zostać uznana za bezpośredniego beneficjenta tej czynności. Przy czym związek pomiędzy otrzymywaną płatnością a świadczeniem na rzecz dokonującego płatności musi mieć charakter bezpośredni i na tyle wyraźny, aby można powiedzieć, że płatność następuje w zamian za to świadczenie.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:

Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:

Na mocy art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L Nr 347 z 11 grudnia 2006 r. s. 1 ze zm.), zwanej dalej „Dyrektywą 2006/112/WE”:

Przepis ten stwierdza, że wykorzystywanie własności dóbr materialnych lub niematerialnych do celów zarobkowych w sposób ciągły, należy w szczególności uznać za działalność gospodarczą.

Natomiast jak stanowi art. 15 ust. 6 ustawy:

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy, itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). Tylko w tym zakresie ich czynności mają bowiem charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.):

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym:

W myśl art. 400 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.):

Zgodnie z art. 400b ust. 2 i 2a ww. ustawy:

Stosownie do art. 403 ust. 2 ww. ustawy:

Z opisu sprawy wynika, że są Państwo czynnym, zarejestrowanym podatnikiem VAT oraz zawarli Państwo umowę dotacji z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na realizację zadania pn. „(…)”. Szczegółowy zakres prac polega na rozbiórce (demontażu), transporcie i unieszkodliwianiu wyrobów zawierających azbest z nieruchomości położonych na terenie Gminy. W przedsięwzięciu biorą udział mieszkańcy, którzy złożyli do Gminy wniosek ww. zakresie. Mieszkańcy nie zawierają z Gminą pisemnych umów i nie dokonują żadnych płatności na rzecz Gminy z tego tytułu, tj. nie partycypują w kosztach niniejszego zadania. Gmina na wykonanie przedmiotowego zadania zawarła umowę z wykonawcą. Jest to wyspecjalizowany podmiot zajmujący się usuwaniem tego typu odpadów i posiadający stosowne uprawnienia. Po zakończeniu ww. opisanego Zadania, przedsiębiorca wystawi fakturę VAT za wykonane Zadanie na Gminę.

Mając na uwadze przedstawioną na wstępie analizę przepisów podatkowych, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy realizacja przez Państwa Gminę Zadania polegającego na demontażu, transporcie i unieszkodliwieniu wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy, będzie dokonywana w ramach działalności gospodarczej zdefiniowanej w art. 15 ust. 2 ustawy.

W tym celu istotne znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności tezy zawarte w ww. wyroku z 30 marca 2023 r. w sprawie C-616/21 (Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej przeciwko Gminie L.), zapadłym w wyniku wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonego w ramach sporu w przedmiocie interpretacji indywidualnej dotyczącej opodatkowania podatkiem od wartości dodanej (VAT) w odniesieniu do przeprowadzonych na zlecenie gminy czynności związanych z usuwaniem azbestu oraz prawa do odliczenia VAT naliczonego od tych czynności. W wyroku tym, TSUE rozstrzygnął, że artykuł 2 ust. 1, art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej należy interpretować w ten sposób, że: okoliczność zlecania przez gminę przedsiębiorstwu czynności usuwania azbestu i odbierania wyrobów i odpadów zawierających azbest na rzecz jej mieszkańców będących właścicielami nieruchomości, którzy wyrazili taką wolę, nie stanowi świadczenia usług podlegającego opodatkowaniu podatkiem od wartości dodanej, jeżeli taka działalność nie ma na celu osiągania stałego dochodu i nie prowadzi do żadnej płatności ze strony tych mieszkańców, zaś czynności te są finansowane ze środków publicznych.

W wyroku w sprawie C-616/21 TSUE wskazał, iż aby oferta usuwania azbestu z niektórych nieruchomości przedstawiona przez gminę jej mieszkańcom będącym właścicielami była objęta zakresem stosowania dyrektywy 2006/112, powinna ona, po pierwsze, stanowić świadczenie usług, które gmina ta wykonuje odpłatnie na ich rzecz w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy, a po drugie, być realizowana w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 1 rzeczonej dyrektywy, tak aby owa gmina działała również w charakterze podatnika (pkt 24).

W pkt 33 wyroku Trybunał wskazał, że zgadzając się na udział w gminnym procesie usuwania azbestu ze swoich nieruchomości, zainteresowani właściciele ograniczają się do złożenia wniosku do gminy L., która weryfikuje, czy nieruchomości te kwalifikują się do usuwania azbestu. W konsekwencji nie powierzają oni tej gminie usuwania azbestu na ich rachunek, lecz oczekują, że będą beneficjentami programu usuwania azbestu. To zatem gmina – a nie zainteresowani właściciele – decyduje o powodzeniu tego procesu. Poza złożeniem wniosku nie mają oni wpływu na realizację usługi.

W konsekwencji o ile w świetle powyższych rozważań należy wskazać, że przesłanki stosowania art. 28 dyrektywy 2006/112 nie są spełnione w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, a zatem że gmina L. nie działała w imieniu zainteresowanych mieszkańców, o tyle należy jednak ustalić, czy może ona zostać uznana za podmiot świadczący usługi będące przedmiotem postępowania głównego w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy (pkt 34).

Trybunał w przedmiocie dokonania świadczenia usług w ramach działalności gospodarczej zauważył, że po pierwsze, podczas gdy przedsiębiorca dąży do stałego osiągania dochodu (zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2021 r., AJFP Sibiu i DGRFP Brasov, C-655/19, EU:C:2021:40, pkt 27-29 i przytoczone tam orzecznictwo), gmina L. nie zatrudnia pracowników do usuwania azbestu i nie poszukuje klientów, lecz ogranicza się do przeprowadzenia, w ramach programu określonego na poziomie krajowym, czynności usuwania azbestu, które nastąpią po tym, jak właściciele nieruchomości położonych na terytorium gminy, których może dotyczyć ten program, wyrażą wolę korzystania z niego i zostaną uznani za uprawnionych. Ponadto czynność usuwania azbestu w danej gminie z definicji nie ma charakteru powtarzalnego, co odróżnia niniejszą sprawę od spraw, w których świadczenia gminne miały charakter trwały (pkt 44).

Po drugie, z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że gmina L. będzie oferować usunięcie azbestu z danych nieruchomości oraz odbiór wyrobów i odpadów zawierających azbest nieodpłatnie, podczas gdy wcześniej zapłaci ona danemu przedsiębiorstwu cenę rynkową (pkt 45). Trybunał wskazał, że miał już okazję orzec, że jeżeli gmina odzyskuje jedynie niewielką część poniesionych przez siebie kosztów, a pozostała część jest finansowana ze środków publicznych, taka różnica między tymi kosztami a kwotami otrzymanymi w zamian za oferowane usługi może wykluczać istnienie wynagrodzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Gemeente Borsele i Staatssecretaris van Financiën, C-520/14, EU:C:2016:334, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Jest tak tym bardziej, gdy – jak w niniejszej sprawie – świadczenie wzajemne uiszczane przez usługobiorców nie istnieje (pkt 46).

W konsekwencji, nawet biorąc pod uwagę dotacje przyznane gminie L. przez fundusz ochrony środowiska, które wynoszą 40–100% poniesionych kosztów, charakter takiego świadczenia usług nie odpowiada podejściu, jakie przyjęłoby w danym wypadku przedsiębiorstwo zajmujące się usuwaniem azbestu, które przy ustalaniu swoich cen starałoby się zawrzeć w nich swoje koszty i osiągnąć marżę zysku. Ponadto nie podlegają zwrotowi koszty związane z organizacją przez ową gminę akcji usuwania azbestu u jej mieszkańców, a jedynie z czynnościami zleconymi wybranemu przedsiębiorstwu. W związku z tym ta sama gmina ponosi jedynie ryzyko strat, nie mając perspektywy zysku (pkt 47).

Po trzecie, nie wydaje się ekonomicznie opłacalne, aby takie przedsiębiorstwo zajmujące się usuwaniem azbestu nie przenosiło żadnych poniesionych przez siebie kosztów na beneficjentów swoich usług, oczekując jednocześnie częściowej rekompensaty tych kosztów w formie dotacji. Taki mechanizm nie tylko stawiałby jego przepływy pieniężne w sytuacji strukturalnie deficytowej, przede wszystkim ze względu na brak zysku, następnie brak zwrotu kosztów związanych z organizacją akcji usuwania azbestu i wreszcie znaczne wahania procentowe zwrotu kosztów, mogące oscylować między 40% a 100% kwot wypłaconych wybranemu przedsiębiorstwu, ale ponadto stwarzałby nietypowy stopień niepewności dla podatnika, ponieważ kwestia, czy i w jakim zakresie osoba trzecia zwróci tak istotną część poniesionych kosztów, pozostaje faktycznie otwarta do czasu podjęcia przez tę osobę trzecią decyzji, co następuje po tym, jak sporne transakcje zostaną dokonane (pkt 48).

Podsumowując Trybunał uznał, że: „w konsekwencji nie wydaje się (…), by gmina L. wykonywała w niniejszym przypadku działalność o charakterze gospodarczym w rozumieniu art. 9 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2006/112” (pkt 49).

Ponadto w pkt 50 wyroku Trybunał wskazał: „Ponieważ gmina L. (…) nie wykonuje działalności wchodzącej w zakres stosowania dyrektywy 2006/112, nie jest konieczne ustalenie, czy działalność ta byłaby również wyłączona z tego zakresu stosowania na podstawie art. 13 ust. 1 tej dyrektywy” oraz w pkt 51: „czynności usuwania azbestu i odbierania wyrobów i odpadów zawierających azbest na rzecz jej mieszkańców (…), nie stanowi świadczenia usług podlegającego opodatkowaniu VAT”.

Opis przedmiotowej sprawy wskazuje, że Gmina realizując projekt nie działa w celach zarobkowych tak jak przedsiębiorca, nie pobiera od mieszkańców żadnego wynagrodzenia, które stanowiłoby ekwiwalentne świadczenie, a celem projektu jest oczyszczanie gminy z materiałów szkodliwych, tj. wyrobów zawierających azbest. Zadanie jest finansowane z otrzymanej dotacji z WFOŚiGW. Gmina zleca wykonanie czynności wyspecjalizowanemu podmiotowi. Mieszkańcy przystępując do programu składają jedynie stosowny wniosek, nie zawierają z Gminą umów. W niniejszej sprawie realizacja projektu jest finansowana ze środków publicznych.

W konsekwencji, działanie Gminy w związku z realizacją zadania polegającego na demontażu, transporcie i unieszkodliwieniu wyrobów zawierających azbest z nieruchomości stanowiących własność mieszkańców Gminy nie będzie stanowić dostawy towarów ani świadczenia usług podlegających opodatkowaniu podatkiem VAT i Gmina realizując projekt nie będzie wykonywała działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Zatem realizacja zadania nie będzie podlegała opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.